Систематизация центральных учреждений государственного управления Российской империи начала XIX века

Михаил Приходько

Одним из недостаточно исследованных и спорных вопросов в истории России конца XVIII - начала XIX веков является систематизация, т.е. упорядочение центральных учреждений государственного управления Российской империи.

Дореволюционные⁽¹⁾, советские⁽²⁾ и современные⁽³⁾ исследования дают лишь примерную картину системы центральных учреждений государственного управления в России на рубеже XVIII-XIX веков. В основном, выделяя 8 коллегий, Департамент водяных коммуникаций, Главное почтовое правление, Экспедицию государственного хозяйства, опекунства иностранных и сельского домоводства, "ведомство" Государственного казначея, иногда еще Департамент уделов, Кабинет его императорского величества (далее: Кабинет е.и.в.), Придворную канцелярию и, как правило, на этом завершают перечисление. То же самое следует сказать и о схематическом материале по данному вопросу⁽⁴⁾.

Здание государственных коллегий в Санкт-Петербурге.
Гравюра Е.Внукова 1753 г. с рисунка М.Махаева

Между тем, реальная система центральных учреждений государственного управления в России к началу XIX века была значительно разнообразнее и многочисленнее. Такое несоответствие объясняется объективными трудностями в изучении истории центральных учреждений государственного управления России конца XVIII - начала XIX веков. Одной из главных проблем является отсутствие юридически закрепленного правового статуса центрального учреждения у многих учреждений государственного управления, что делает практически невозможной четкую идентификацию их. Кроме того, по меткому замечанию советского историка государственных учреждений Анатолия Васильевича Чернова: "Учреждения XVII века не сложились в централизованные отрасли управления (ведомства), существовавшие в XIX-XX вв."⁽⁵⁾, что также затрудняет исследование.

При этом ряд учреждений государственного управления не получили к началу XIX века организационного устройства ("ведомство" Государственного казначея, Военно-походная е.и.в. канцелярия и др.). Некоторые, будучи фактически местными учреждениями государственного управления, но подчинявшиеся императору или Сенату, занимали, вследствие этого, промежуточное положение между центральными и местными учреждениями (Правление ораниенбауманских дворцов и селений, Экспедиция кремлевского строения и др.). Учреждения придворного управления, подчиненные непосредственно императору, действовали практически вне рамок общей системы государственного управления, сохраняя к началу XIX века элементы позапрошлой (по отношению к коллежской системе управления) дворцово-вотчинной системы управления⁽⁶⁾.

Более того, продолжавшая действовать к началу XIX века XXIX глава "Учреждения для управления губерний Всероссийской империи" от 7 ноября 1775 года закрепляла за губернскими правлениями статус "наравне ... с коллегиями" на территории каждой конкретной губернии⁽⁷⁾. Тем самым, к началу XIX века наряду с центральными учреждениями государственного управления действовали, наравне с ними, еще, так сказать, локальные или местные коллегии (т.е. губернские правления). Их начитывалось 41.

В связи с этим о системе центральных учреждений государственного управления в конце XVIII - начале XIX веков можно говорить скорее как о совокупности таковых.

Несмотря на множество трудностей, систематизация центральных учреждений государственного управления, думается, возможна. Для этого нужно провести классификацию всей совокупности центральных (и близких к ним) учреждений государственного управления по следующим группам: коллегии, учреждения имевшие статус коллегии, коллежские учреждения и учреждения придворного управления.

Коллегии - центральные отраслевые органы управления⁽⁸⁾. К моменту вступления на престол императора Александра I, т.е. к 12 марта 1801 года их насчитывалось девять⁽⁹⁾: Военная коллегия, Адмиралтейств-коллегия, Коллегия иностранных дел, Коммерц-коллегия, Камер-коллегия, Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия, Медицинская коллегия, Юстиц-коллегия Лифляндских, Эстляндских и Финляндских дел⁽¹⁰⁾.

К учреждениям, имевшим статус коллегий, относились: Департамент водяных коммуникаций, получивший статус коллегии в 1798 году⁽¹¹⁾ и Герольдия, получившая статус коллегии в 1800 году⁽¹²⁾ (Герольдия фактически так и не стала самостоятельным центральным учреждением государственного управления, продолжая оставаться структурным подразделением Сената).

Коллежские учреждения - это учреждения государственного управления, подчиненные Сенату, которые не имели юридического статуса коллегий и вследствие этого имели неопределенный правовой статус, занимая промежуточное положение между центральными и местными учреждениями государственного управления, но фактически близкое к центральным⁽¹³⁾. К ним относились различные конторы, комиссии, экспедиции и т.п. учреждения и сенатские учреждения (учреждения при Сенате и структурные подразделения Сената с особым статусом⁽¹⁴⁾). Их общее количество к 12.03.1801 г. составляло около 15-ти⁽¹⁵⁾.

Это - Главное почтовое правление (Почтовый департамент)⁽¹⁶⁾, так называемое, "ведомство" Государственного казначея (Государственное казначейство)⁽¹⁷⁾, Главная соляная контора, Комиссия для составления законов, Комиссия об учреждении народных школ (Главное училищное правление), Государственный ассигнационный банк, Государственный заёмный банк, Государственный вспомогательный банк для дворянства⁽¹⁸⁾, Экспедиция о устроении дорог в государстве, Правление ораниенбауманских дворцов и селений (Ораниенбауманское дворцовое правление). (Это местное учреждение придворного управления с 1796 года⁽¹⁹⁾ занимало уникальное положение среди всех дворцовых правлений, поскольку оно подчинялось не императору, а непосредственно Сенату⁽²⁰⁾. Исключительность такого положения делала правовой статус Правления ораниенбауманских дворцов и селений близким к центральным учреждениям государственного управления⁽²¹⁾. Лишь подчинение Правления ораниенбауманских дворцов и селений Царскосельскому дворцовому правлению в 1823 году⁽²²⁾ внесло юридическую ясность в положение, занимаемое этим придворным учреждением).

В число сенатских учреждений⁽²³⁾ входили учреждения при Сенате (т.е. учреждения, находившиеся в тесном взаимодействии с Сенатом и название которых указывало принадлежность к Сенату). К ним относились: Экспедиция государственного хозяйства, опекунства иностранных и сельского домоводства при Сенате, Тайная экспедиция Сената, Экспедиция государственных конских заводов при Сенате, а также Экспедиция о государственных доходах при Сенате (входившая в состав "ведомства" Государственного казначея) и структурные подразделения Сената с особым статусом - Канцелярия генерал-прокурора⁽²⁴⁾, Канцелярия рекетмейстерских дел, а также Герольдия, (имевшая статус коллегии и упомянутая нами выше).

Учреждения придворного управления, подчиненные непосредственно императору, действовали вне рамок общей системы государственного управления. Их узкая специализация⁽²⁵⁾ и неопределенность правового статуса позволяют только примерно выделить из них центральные учреждения придворного управления. Это - Военно-походная е.и.в. канцелярия, Свита е.и.в. по квартимейстерской части, Собственное е.и.в. депо карт, Департамент уделов, Кабинет е.и.в., Придворная канцелярия, Придворная контора, Гоф-интендантская контора, Придворная конюшенная контора, Егермейстерская контора, Капитул российских кавалерских орденов, Экспедиция кремлевского строения, Мастерская Оружейная палата.

Наиболее наглядно и в максимально полном виде система центральных учреждений государственного управления Российской империи в начале XIX века может быть отображена в схематичном виде.

Систематизация центральных учреждений государственного управления Российской империи начала XIX века дает возможность более точного понимания политических аспектов истории России конца XVIII - начала XIX веков.

© Михаил Анатольевич Приходько
Аспирант кафедры "История государства и права"
Московской Государственной Юридической Академии

К оглавлению номера

Примечания

(1) Иванов П.И. Описание государственного архива старых дел: Историческое описание мест и учреждений. М., 1850; Вицын А. Краткий очерк управления в России от Петра Великого до издания общего учреждения министерств. Казань. 1855; Романович-Славатинский А.В. Пособие для изучения русского государственного права. Вып. 2. Киев. 1872; Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Т. 1-3, СПб., Т. 2; Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 1-2-. СПб., 1893; Латкин В.Н. Учебник истории русского права периода империи. СПб., 1899; Романовский В.Е. Государственные учреждения древней и новой России. М., 1911; Грибовский В.М. Государственное устройство и управление Российской империи. Одесса, 1912; Захаров Н.А. Система русской государственной власти. Юридическое исследование. Новочеркасск, 1912.
(2) Куликов Ю.В. Государственные учреждения XVIII в. Вып. 2. М., 1956; Государственные учреждения России в XVIII веке. Законодательные материалы. Справочное пособие. Составитель А.В.Чернов. М., 1960. (Далее: Чернов А.В. Указ. соч.); Шепелёв Л.Е. Работа исследователя с архивными материалами. М.-Л., 1966, Приложение 1. С. 116-122; Ерошкин Н.П. 1) История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1968, 2) Министерства России первой половины XIX века - фондообразователи центральных государственных архивов СССР. М., 1980, 3) Крепостническое самодержавие и его политические институты (первая половина XIX века). М., 1981; Справочники по истории дореволюционной России. (Под редакцией П.А.Зайончковского). М., 1978; Казанцев С.М. Реформы высших и центральных государственных органов Российской империи в начале XIX века. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Л., 1981. Из трудов советских исследователей наибольшей широтой охвата отличается справочное пособие А.В.Чернова и наибольшей степенью научной разработки учебник Н.П.Ерошкина "История государственных учреждений дореволюционной России".
(3) Государственность России. Словарь-справочник. Кн. 1. М., 1996; Кн. 2. М., 1999; История государственного управления в России (Под редакцией А.Н.Марковой), М., 1997; Сорокин Ю.А. Российский абсолютизм в последней трети XVIII века. Омск, 1999; Бабич М.В. Государственные учреждения в XVIII веке. Справочное пособие. Вып. 1. М., 1999 (Далее: Бабич М.В. Указ. соч.). Из работ современных исследователей необходимо отметить справочное пособие признанного специалиста по истории государственных учреждений XVIII века, главного специалиста Российского государственного архива древних актов, кандидата исторических наук Марины Виленовны Бабич. Кроме того, особого выделения заслуживает глобальный, академический, многотомный проект издания словаря-справочника "Государственность России", осуществляемый с 1996 года Всероссийским научно-исследовательским институтом документоведения и архивного дела. К сожалению, в настоящий момент, этот проект находится только в начальной стадии, издано всего два тома.
(4) Вашкевич Е.Ю. Сборник схем по истории государства и права СССР. М., 1968. С. 18, 24; Ерошкин Н.П. Основные тенденции развития высшей государственности феодально-крепостнической России 1-й половины XIX века. Диссертация на соискание ученой степени доктора исторических наук. М., 1973. Схема № 1. С. 428; Он же. История государственных учреждений дореволюционной России. 4-е издание. М., 1997, Приложение. Схемы № 3 и № 4; Высшие и центральные учреждения России 1801-1917. Т. 1. СПб., 1998. Схема № 1. С. 18; История отечественного государства и права в схемах и таблицах. СПб., 2001. 2-е издание. Схема № 45. С. 48. Из всего схематического материала следует выделить схему в докторской диссертации Н.П.Ерошкина (составленную на основе справочного пособия А.В.Чернова).
(5) Чернов А.В. Указ. соч. С. 7.
(6) См. подробнее: Новицкая Т.Е. Императорский двор, придворные управления и ведомства, чины и служители, в книге "Законодательство Екатерины II". Т. 1. М., 2000. С. 84-92.
(7) Полное собрание законов Российской империи. Собрание 1-е. С 1649 по 12 декабря 1825 года. СП., Т. 1-45. Далее: ПСЗ-1. Т. 20. № 14392. С. 229-304; С. 287.
(8) История государства и права. Словарь-справочник. М., 1997. С. 148.
(9) Вместе с Юстиц-коллегией Лифляндских, Эстляндских и Финляндских дел.
(10) Юридическая идентификация (т.е. определение вида государственного учреждения), Юстиц-коллегии Лифляндских, Эстляндских и Финляднских дел отличается неопределенностью. Большинство исследователей относят Юстиц-коллегию Лифляндских, Эстляндских и Финляндских дел к числу местных учреждений, учреждений по управлению Прибалтикой. Автор данной статьи склонен считать эту коллегию учреждением более близким к центральным учреждениям государственного управления, поскольку статус коллегии в отношении Юстиц-коллегии Лифляндских, Эстляндских и Финляндских дел был закреплен в законодательном порядке, ее организационное устройство было типично коллежским. Эта коллегия к 1801 году была единственным действующим учреждением из числа подчиненных бывшей Юстиц-коллегии, упраздненной в 1786 году. Кроме того, она выполняла, наряду с Синодом, функцию управления делами иностранных исповеданий (т.е. была в определенной мере прообразом будущего Главного управления духовных дел иностранных исповеданий 1810-1817, 1824-1832).
(11) ПСЗ-1. Т. 25. № 18403. С. 109-110.
(12) Там же. Т. 26. № 19432. С. 164-165.
(13) Термин коллежские учреждения имеет и второе, более узкое значение, обозначая структурные подразделения коллегий.
(14) Термин введенный в научный оборот М.В.Бабич. Указ. соч. С. 100.
(15) Данные о количестве учреждений даются по изданию: Чернов А.В. Указ. соч. С. 60-315. В число коллежских учреждений нами не включен Генерал-аудиториат, поскольку автор статьи считает Генерал-аудиториат конца XVIII - начала XIX веков учреждением подчиненным сначала президенту Военной коллегии, а потом министру вольных сухопутных сил. О Генерал-аудиториате, как о самостоятельном центральном военно-судебном учреждении можно говорить только в течение краткого временного отрезка 1805-1808 гг., когда он был преобразован и получил статус государственной коллегии, подчиненной Сенату и императору. (В 1808 году Генерал-аудиториат был подчинен военному министру.)
(16) Из всех коллежских учреждений наиболее близким к коллегии по своему фактическому положению было Главное почтовое правление (Почтовый департамент). Еще в 1782 году Почтовый департамент был выделен из состава Коллегии иностранных дел и стал самостоятельным учреждением (ПСЗ-1. Т. 21. № 15361. С. 430-431). По штату 1799 года (ПСЗ-1. Т. 25. № 18938. С. 620-621, Т. 44. Ч. II . Отд. IV. К № 18938. С. 327-334) он получил коллежское организационное устройство во главе с президентом. Главное руководство Почтовым департаментом осуществлялось главным директором почт.
(17) Так называемое "ведомство" Государственного казначея (Государственное казначейство) не получило к 1801 году организационного устройства. Оно состояло из нескольких самостоятельных учреждений: Экспедиции о государственных доходах при Сенате, которая в свою очередь состояла из пяти экспедиций; Казначейств для остаточных сумм в Петербурге и Москве и Казначейств для штатных сумм в Петербурге и Москве. Объединяющим началом для всех этих учреждений было то, что они находились "в ведении" Государственного казначея, т.е. под его главным начальством (ПСЗ-1. Т. 20. № 15039. С. 965; № 15075. С. 1003; № 15076. С. 1002-1005).
(18) В виду того, что к 1801 году в системе государственного управления Российской империи отсутствовало центральное государственное учреждение финансового управления, государственные банки фактически имели значение центральных учреждений государственного управления.
(19) ПСЗ-1. Т. 24. № 17672. С. 247.
(20) История Правительствующего Сената за двести лет 1711-1911. Т. 1.-4. СПб., 1911; Т. 2. С. 706.
(21) Советский историк государственных учреждений России Анатолий Васильевич Чернов был вынужден включить Правление ораниенбауманских дворцов и селений в число центральных учреждений государственного управления. (Чернов А.В. Указ соч. С. 304).
(22) ПСЗ-1. Т. 38. № 29433. С. 937.
(23) Здесь рассматриваются только сенатские учреждения близкие по своему фактическому положению к центральным учреждениям государственного управления.
(24) Канцелярия генерал-прокурора к 1801 году сосредоточила в себе многие функции государственного управления и была своеобразным объединенным министерством - внутренних дел и юстиции (по позднейшей терминологии).
(25) За исключением Военно-походной е.и.в. канцелярии.
(26) Схема составлена по изданиям: Месяцеслов с росписью чиновных особ в государстве на лето от Рождества Христова 1802. СПб., 1802; Государственные учреждения России в XVIII веке. Законодательные материалы / Сост. А.В.Чернов. М., 1960; Государственность России. Словарь-справочник. Кн. 1. М., 1996; Кн. 2. М., 1999.