Михаил Приходько

Михаил Приходько Создание министерской системы управления в россии первой трети XIX века

Государственное управление Российской империи к моменту вступления императора Александра I на престол уже не отвечало потребностям государства и находилось в глубоком кризисе, особенно затронувшем центральные учреждения государственной власти.

Прежде всего, это были девять коллегий: Камер-коллегия, Медицинская коллегия, Мануфактур-коллегия, Берг-коллегия, Коммерц-коллегия, Военная коллегия, Адмиралтейств-коллегия, Коллегия иностранных дел, Юстиц-коллегия Лифлянских, Эстляндских и Финляндских дел, с 12 февраля 1812 г. Юстиц-коллегия Лифлянских и Эстляндских дел. (Данная коллегия осуществляла деятельность в сфере судебного контроля на территории Прибалтики и оставалась единственным действующим учреждением из числа подчиненных бывшей Юстиц-коллегии, упраздненной в 1786 году). Четыре учреждения имели статус коллегий: Герольдия, Департамент водяных коммуникаций, Почтовый департамент, "ведомство" Государственного казначея. Канцелярия генерал-прокурора сосредоточила управление внутренними делами, юстицией и финансами. 9 экспедиций, контор и различных сенатских учреждений были подчинены Сенату: Главная соляная контора, Экспедиция государственного хозяйства опекунства, иностранного и сельского домоводства, Государственный заемный банк, Государственный ассигнационный банк, Государственный вспомогательный банк для дворянства, Правление ораниенбаумских дворцов и селений, Канцелярия рекетмейстерских дел, Комиссия для составления законов Российской империи, Тайная экспедиция. 13 придворных учреждений подчинялись непосредственно императору: Военно-походная Его императорского величества канцелярия (далее: Военно-походная е.и.в. канцелярия), Свита е.и.в. по квартирмейстерской части, Собственный е.и.в. Капитул российских орденов, Гоф-интендантская контора, Придворная конюшенная контора, Егермейстерская контора, Мастерская Оружейной палаты, Экспедиция кремлевского строения, Комиссия для заведения в России народных школ(1). Большое количество разнообразных по своей структуре и назначению учреждений в совокупности составляли неповоротливый и плохо управляемый массив.

Все эти учреждения, возникавшие на протяжении всего XVIII века и еще продолжавшие действовать к 1801 году, не сложились в централизованные отрасли управления. Их внутренняя структура отличалась неопределенностью. Противоречивым был и правовой статус многих учреждений, что порождало неопределенность вида этих учреждений, заключавшуюся в невозможности их юридической идентификации.

Назревшая необходимость реформы государственного аппарата вызвала проведение ряда административных преобразований: учреждений Непременного Совета в 1801 г., сенатскую реформу 1802 г., министерскую реформу 1802-1811 гг., учреждение Комитета министров в 1802 г., учреждение Государственного Совета в 1810 г. В наибольшей степени реформаторская деятельность Александра I выразилась именно в реформе управления и конкретно в министерской реформе.

Проблема министерской реформы в России в первой трети XIX века остается актуальной и требующей углубленного изучения. В настоящий момент назрела необходимость перехода от синтеза всего накопленного исторического и историко-юридического материала, касающегося преобразований во внутренней политике Российской империи в первой половине XIX века, к специализированном анализу отдельных составляющих его элементов. А именно, к созданию современных социальных, научных исследований, посвященных министерской реформе 1802-1811 г., деятельности Комитета министров, институту управляющих делами Комитета министров, Государственной канцелярии Государственного Совета, институту государственных секретарей и др.

Общей проблемой изучения процесса создания министерской системы управления является уточнение периодизации этого процесса. В нем выделяются два основных этапа:

I. Проведение министерской реформы 1802-1811 гг.

II. Завершение правового оформления министерской системы управления в 1811-1835 гг.

Этап проведения министерской реформы, в свою очередь, подразделяется на два периода: начальный период в 1802-1810 гг. и завершающий период в 1810-1811 гг.

Начальный период министерской реформы открылся в 1802 г. Его юридической основой стали два правовых акта: Манифест 8 сентября 1802 г. "Об учреждении министерств" и Указ Сенату 8 сентября 1802 г. "Об образовании первых трех коллегий в образе производства дел на прежнем основании и о лицах, избранных к управлению министерствами"(2).

Манифестом 8 сентября 1802 г. были учреждены первые восемь министерств: военных сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения. Этим актом также подтверждался статус "ведомства" государственного казначея, как центрального учреждения государственного управления. Коллегии, конторы, экспедиции и другие центральные учреждения, существовавшие прежде, были распределены по министерствам вместе с подчиненными им подразделениями и с сохранением их структуры.

Указ Сенату 8 сентября 1802 г. был посвящен исключительно персональному руководящему составу учреждаемых министерств. Им назначались министры, их заместители - товарищи министров и государственный казначей.

Этими актами была заложена основа системы министерств.

Завершающий период министерской реформы начался в 1810 г., с издания 25 июля 1810 г. Манифеста "О разделении государственных дел на особые управления, с означением предметов каждому управлению принадлежащих"(3). Данный манифест разделил все государственные дела "в порядке исполнительном" на пять главных частей: внешние сношения, устройство внешней безопасности, государственная экономия, устройство суда гражданского и уголовного, устройство внутренней безопасности. Все министерства распределялись по определенным частям государственного управления. Провозглашалось создание новых центральных органов государственного управления: министерства полиции и Главного управления духовных дел разных исповеданий. Предметы ведения министерства коммерции переходили в министерство финансов и министерство внутренних дел, что означало упразднение министерства коммерции.

Следующий акт, "Высочайше утвержденное разделение государственных дел по министерствам" 17 августа 1810 г.(4) конкретизировал внутренний состав министерства внутренних дел, министерства полиции, министерства народного просвещения, министерства финансов, Главного управления духовных дел иностранных исповеданий и факт ликвидации министерства коммерции.

"Общее учреждение министерств" 25 июня 1811 г.(5) стало главным и определяющим законодательным актом министерской реформы. Первая часть "Общего учреждения министерств" - "Образование министерств" - определила единое общее организационное устройство центральных органов управления. Министерство возглавлялось министром и его товарищем (заместителем). При министре состояли канцелярия и совет министра. Аппарат министерства состоял из нескольких департаментов, делившихся на отделения, которые в свою очередь, делились на столы. Устанавливался жесткий принцип единоначалия. Министр подчинялся императору, назначаясь и смещаясь по его выбору. Непосредственно министру подчинялись директора департаментов и канцелярии, директорам департаментов подчинялись начальники отделений, начальникам отделений подчинялись столоначальники. Вводились единый порядок отчетности, единый порядок делопроизводства, с определением порядка движения дел в каждом структурном подразделении министерства, формы регистрации и сроков исполнения документов.

Вторая часть "Общего учреждения министерств" - "Общий наказ министерствам" - определила степень и пределы власти министров, порядок их ответственности, степени и пределы власти департаментов и их директоров, обязанности канцелярии министра и ее директора, обязанности и степень ответственности всех департаментских чиновников.

Приложением к "Общему учреждению министерств" - "Формы письмоводства" - устанавливались единые формы делопроизводственных документов для всех министерств.

Таким образом, законодательные акты 1810-1811 гг. завершили министерскую реформу.

Второй этап создания министерской системы управления - завершение правового оформления этой системы - начался сразу после издания "Общего учреждения министерств". Его сущность состояла в распространении "Общего учреждения министерств" на все министерства, главные управления и другие центральные учреждения государственного управления в виде издания специальных "Учреждений" для каждого из этих учреждений.

В январе-сентябре 1811 г. в Комитете председателей департаментов Государственного Совета обсуждались подготовленные М.М. Сперанским проекты "Учреждений" министерства полиции; финансов, военного, внутренних дел и Главного управления духовных дел иностранных исповеданий(6). Из них были утверждены в 1811 г.(7) только "учреждения" министерства полиции и министерства финансов. Остальные проекты остались нереализованными из-за отставки М.М. Сперанского, последовавшей 17 марта 1812 г.

Во многом благодаря этому факту процесс распространения "Общего учреждения министерств" продолжался еще два десятилетия и завершился уже в царствование императора Николая I.

В 1812 г. "Общее учреждение министерств" было распространено на военное министерство(8). В 1817 г. "Общее учреждение министерств" распространилось на объединенное министерство духовных дел и народного просвещения(9), в 1826 году на Главное управление путей сообщения(10) и на объединенное министерство императорского двора и уделов(11). В 1832 году на министерство иностранных дел(12), министерство внутренних дел(13), министерство юстиции(14), Главное управление ревизии государственных счетов(15) и Капитул российских императорских и царских орденов(16).

Именно этапу завершения правового оформления министерской системы управления в нашей исторической и историко-юридической литературе уделено недостаточное внимание. Это объясняется отождествлением процессов завершения министерской реформы и завершения создания министерской системы управления большинством ученых, как дореволюционных, так и советских(17). Однако практическая реализация завершения этих процессов не была одновременной. 1 января 1835 г. вступил в законную силу Свод законов Российской империи, часть 1-я тома I-го которого содержала "Образования" всех министерств, кроме министерств военного, морского, иностранных дел и императорского двора и уделов, в том числе тех, которые не имели еще к этому времени особенных "Учреждений" или "Образований" (министерство юстиции, министерства внутренних дел, Главное управление ревизии государственных актов). Следовательно, этот день и является датой завершения правового оформления министерской системы управления.

До издания общего учредительного документа, на основе "Общего учреждения министерств", в соответствующем центральном учреждении государственного управления действовал переходный, смешанный коллежско-министерский порядок управления. В соответствии с ним каждый подчиненный орган представлял своему министру еженедельные мемории о текущих делах и представления в особых случаях. Министр отвечал на них предложениями. Подчиненные органы, в случае несогласия с предложениями министра, предоставляли министру рассуждения. Если министр настаивал на своем предложении, то решение министра исполнялось, а мнение подчиненных органов заносилось в журнал. Таким образом, коллежский порядок управления сохранялся в решении текущих дел, а единоличная власть министров осуществлялась в наиболее важных или требующих быстрого решения вопросах.

Вплоть до 1810 г. не было иных, кроме Манифеста и Указа Сенату от 8 сентября 1802 г., правовых актов, регламентировавших деятельность министров и министерств. (Некоторое исключение составили только "Положение департамента уделов"(18) и "Учреждение об управлении путями сообщения"(19)). Подробные инструкции каждому министру, обещанные статьей Х Манифеста, так и не были созданы, и министры находились в своеобразном правовом вакууме.

Лишь с момента утверждения императором Александром I доклада министра внутренних дел В.П. Кочубея от 18 июля 1803 г., началась практическая ликвидация коллегий и введение единоначалия в структуру министерств. Коллегии продолжали действовать в составе министерств и были окончательно ликвидированы только в 1832 году.

Единой комплексной основой формирующейся министерской системы управления стало "Общее учреждение министерств" 25 июня 1811 г. Его распространение на каждое центральное учреждение государственного управления завершило оформление министерской системы управления. К началу 30-х гг. XIX века все основные отрасли государственного управления были выделены в самостоятельные министерства и главные управления. На смену устаревшей коллежской системе управления с различным, неединообразным организационным устройством, смешанными, нечеткими функциями, усложненным делопроизводством, с коллегиальным принципом принятия решений пришла новая, более прогрессивная и отвечающая потребностям государства министерская система управления, основанная на принципе единоначалия.

Реальным подтверждением этого прогресса является современное положение государственного управления в России и в большинстве государств мира, базирующееся на министерствах. Причем в ближайшей перспективе пока не видно тех органов и той системы, которые придут на смену министерствам и министерской системе управления.

© Михаил Анатольевич Приходько
аспирант кафедры "История государства и права"
Московской Государственной Юридической Академии

Иллюстрации воспроизводятся по изданиям:
Полное собрание законов Российской империи. Собрание 1-е, с 1649 по 12 декабря 1825 года. Т. 30. С. 1, 687. СПб., 1830;
Российское законодательство Х-ХХ вв. Т. 6. С.51. М., 1994.

К оглавлению номера

Примечания

• (1) Цифры общего количества учреждений даются по изданиям: Государственные учреждения России в XVIII веке (Законодательные материалы) / Сост. А.В. Чернов. М., 1960. С.55-57, 60-315, 527-529; Государственность России: Словарь-справочник. М., 1966. Кн. 1. М., 1966; М., 1999. Кн. 2.
• (2) Полное собрание законов Российской империи. Собрание 1-е, с 1649 по 12 декабря 1825 года. СПб., 1830. Т. 1-45. (Далее: ПСЗ-1), т. 27. № 20406. С. 243-248; № 20409. С. 249-250.
• (3) ПСЗ-1. Т. 31. № 24307. С. 278-280.
• (4) Там же. № 24326. С. 323-328.
• (5) Там же. № 24686. С. 686-719.
• (6) Российский государственный исторический архив. (Далее: РГИА). Ф. 1164. Оп. Т. 16. Д. 6,7,12,13,14,16.
• (7) ПСЗ-1. Т. 31. № 24687. С. 719-728; № 24688. С. 728-756.
• (8) Там же. Т. 32. № 24971. С. 23-39.
• (9) Там же. Т. 34. № 27106. С. 814-834.
• (10) Там же. Т. 37. № 28291. С. 245-247.
• (11) Полное собрание законов. Собрание 2-е. С 1825 по 1881 гг. СПб., 1840-1884. Т. 1-55. (Далее: ПСЗ-2). Т. 1. № 541. С. 896-897.
• (12) Там же. Т. 2. № 1325. С. 702-725.
• (13) Свод законов Российской империи. СПб., 1832. Т. 1-15 (Далее: СЗ). Т. 1. Ч. 1. Статьи 1319-1395. С. 328-355.
• (14) Там же. Статьи 1616-1627. С. 421-428.
• (15) Там же. Статьи 1550-1615. С. 404-420.
• (16) Там же. Статьи 2026-2198. С. 525-574.
• (17) Филиппов А.Н. Исторический очерк образования министерств в России. // Журнал министерства юстиции. 1902. № 9. С. 39-73; № 10. С. 1-54; Покровский С.П. Министерская власть в России. Ярославль, 1906; Парусов А.И. Административные реформы в России в первой четверти XIX века в связи с экономической и социально-политической обстановкой. Диссертация на соискание ученой степени доктора исторических наук. Л., 1967; Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1968; Он же. Министерства России первой половины XIX века - фондообразователи центральных государственных архивов СССР. М., 1980; Он же. Крепостническое самодержавие и его политические институты (первая половина XIX века). М., 1981; Казанцев С.М. Реформы высших и центральных государственных органов Российской империи в начале XIX века. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Л., 1981.
  Из всех указанных авторов только Н.П. Ерошкин предпринял попытку проследить процесс завершения правового оформления министерской системы управления и определить основные тенденции развития дореволюционных ведомств.
• (18) ПСЗ-1. Т. 30. № 23020. С. 226-258.
• (19) Там же. № 23996. С. 1305-1339.
• * Изображены министры: верхний ряд - граф А.Н.Васильев, граф А.Р.Воронцов; средний ряд - С.К.Вязмитинов, Г.Р.Державин, граф П.В.Завадовский; нижний ряд - князь В.П.Кочубей, граф Н.С.Мордвинов, граф Н.П.Румянцев.